A especulação imobiliária e o projeto de lei para o PIDS
.Por Marcela Noronha, Sidney Piochi Bernardini e Gabriela Celani.
Com o início de sua fase legislativa, muito foi dito a respeito do Projeto de Lei Complementar no 3 de 2024 , que dispõe sobre o parcelamento, uso e ocupação do solo do polo de inovação para o desenvolvimento sustentável – PIDS, aprovado em primeira discussão na câmara legislativa em 30 de outubro de 2024, promover a especulação imobiliária na cidade de Campinas. Mas, para chegar a essa conclusão, primeiro é necessário entender o que é especulação imobiliária.
Especulação imobiliária – definição e uso da expressão
A especulação imobiliária refere-se à prática de adquirir terras rurais ou imóveis urbanos, com o objetivo de esperar pela sua valorização financeira para revendê-los, obtendo lucro. Enquanto o bem fica retido aguardando a valorização, ele não é utilizado para o seu fim, que seria a moradia, o aluguel ou a produção agrícola, exacerbando os problemas econômicos e sociais das cidades.
A especulação imobiliária nas cidades causa uma série de problemas, porque reduz artificialmente a oferta de lotes e moradias nas cidades, elevando os preços praticados para venda ou aluguel. A prática também gera os chamados vazios urbanos que, por criarem obstáculos para infraestrutura de transportes de pessoas e cargas, impactam a mobilidade urbana, aumentando as distâncias que os habitantes precisam viajar para chegar aos seus trabalhos e lares, elevando os custos públicos e privados.
Os vazios urbanos também reduzem a densidade habitacional e populacional em locais já providos por infraestrutura urbana, levando à sua subutilização. Este processo estimula o espalhamento da cidade em direção às franjas urbanas, já que os habitantes buscarão lotes e moradias mais acessíveis, em locais que são menos valorizados, por serem desprovidos de infraestrutura.
Com o tempo, esse movimento populacional em direção às franjas leva a pressões para ampliação de redes de transporte, saneamento básico, energia elétrica e comunicação. O poder público também passa a ser cobrado pela ampliação de serviços públicos de saúde, educação e transporte, para áreas que nem sempre têm a densidade populacional que justifique o investimento despendido, rarefazendo os insumos disponíveis para outros locais de ocupação mais antiga.
Carlos Vinícius da Silva Pinto e Marcos Thadeu Magalhães (https://repositorio.ipea.gov.br/handle/11058/8625) explicam que todo processo de melhoria e ampliação de infraestrutura urbana tem o potencial de desencadear processos de especulação imobiliária ao aumentar o valor atribuído ao território. Deste modo, ao empurrar a população em direção às franjas urbanas, a especulação imobiliária cria sempre novas áreas que vão demandar desenvolvimento, gerando oportunidades de lucros futuros que travam as cidades em um processo perverso de esvaziamento e degradação dos centros e espalhamento urbano. As suas consequências negativas são a segregação sócio-espacial, a ocupação desordenada e a degradação ambiental das franjas urbanas.
O termo especulação imobiliária tem sido empregado para criticar projetos de alteração do uso e ocupação do solo ou de obras de infraestrutura urbana, como o alargamento de avenidas e a criação de parques, que resultam na valorização de terrenos, o que pode privilegiar alguns proprietários. Contudo, embora em muitos casos a especulação imobiliária resulte de um plano consciente por parte dos proprietários para maximizar seus ganhos, inclusive com o uso de lobbies para a aprovação de leis e de investimentos públicos próximos aos seus terrenos, em outros ela é apenas resultado da sorte dos donos dos terrenos. Muitas propriedades urbanas são efetivamente utilizadas como residências unifamiliares, construídas muito antes da mudança da legislação de uso e do aumento do potencial construtivo do solo. Outras permanecem anos bloqueadas para uso ou venda em processos judiciais ou em inventários litigiosos. Esses proprietários acabam se tornando especuladores imobiliários involuntariamente. Para todos esses casos, é necessário aplicar os chamados instrumentos de captura de valor, que permitem dissolver esses ganhos adicionais, revertendo-os para a cidade e mitigando os impactos provocados por esses novos usos e densidades.
Instrumentos legais para mitigar a especulação imobiliária
Mudanças nas leis de uso, ocupação e parcelamento do solo podem estimular a especulação imobiliária ao permitirem ou incentivarem construções de maior porte. Mas são necessários outros fatores para desencadear o processo, como a perspectiva de melhoria da infraestrutura local, a implantação de grandes empreendimentos e a junção da aceleração das atividades econômicas com a oferta de juros baixos para que o especulador tenha a perspectiva de obtenção de lucros.
Políticas públicas e regulamentações específicas são utilizadas para mitigar os efeitos negativos da especulação imobiliária. O Estatuto da Cidade (Lei No 10.257, de 10 de julho de 2001), que estabelece as diretrizes para a política urbana no país, regulamenta o uso da propriedade urbana em sintonia com os interesses coletivos. Com este objetivo, a Lei institui instrumentos para combater a retenção especulativa de imóvel urbano, que resulte na sua subutilização ou não utilização.
Os principais instrumentos do Estatuto da Cidade aplicáveis no combate da retenção especulativa de imóveis urbanos são os chamados instrumentos de indução do desenvolvimento urbano. Neste grupo, um dos mais incisivos é o “Parcelamento, Edificação ou Utilização Compulsórios” que obriga os proprietários a parcelar, construir ou utilizar terrenos que tenham um aproveitamento inferior ao mínimo instituído para locais determinados no plano diretor. O Direito de Preempção é outro instrumento que pode ser utilizado para a mitigação da especulação imobiliária ao aplicá-lo no ordenamento e direcionamento da expansão urbana; na regularização fundiária ou na implantação de projetos habitacionais de interesse social. O instrumento dá ao município a preferência na aquisição de imóveis à venda de seu interesse.
A Outorga Onerosa do Direito de Construir permite ao proprietário construir uma área maior em seu terreno ou alterar o uso do solo em troca de uma contrapartida financeira para o município. Os recursos obtidos com este instrumento podem ser utilizados para custear políticas habitacionais, melhorias urbanas, implantação de equipamentos públicos e comunitários, e conservação ambiental ou de patrimônio histórico, cultural ou paisagístico dentro do município. No mesmo âmbito da Outorga Onerosa, a Operação Urbana Consorciada também é um instrumento que busca capturar valor através de uma contrapartida financeira pelo acréscimo de área construída ou mudança de uso do solo. A diferença mais significativa, neste caso, é que todo o valor arrecadado deve ser revertido em obras, serviços e melhorias no interior do perímetro traçado para a aplicação da Operação Urbana. Com exemplos de operações urbanas consorciadas em São Paulo e no Rio de Janeiro nas últimas décadas, o instrumento se tornou muito controverso no país. No entanto, se bem gerenciado, viabilizaria a captura de valor gerada pelas melhorias ao ambiente urbano para financiamento de projetos de caráter coletivo, como a habitação de interesse social, os equipamentos públicos e a conservação ambiental em áreas valorizadas.
Por fim, as Zonas Especiais de Interesse Social, as ZEIS, também são instrumentos indutores para auxiliar na demanda habitacional para a população de menor poder aquisitivo. No contexto da mitigação da especulação imobiliária, as ZEIS reservam áreas para a construção de habitações acessíveis às populações de mais baixa renda em regiões com infraestrutura urbana existente ou planejada que tem o potencial de desencadear a valorização imobiliária e a especulação. Deste modo, o estado intervém no mercado imobiliário, para garantir o direito à moradia em regiões providas de infraestrutura urbana. No entanto, o instrumento nem sempre é aplicado desta forma, sendo usado para demarcação em áreas periféricas, desprovidas de infraestrutura urbana ou, como exemplificado na cidade de São Paulo pela criação da Habitação de Mercado Popular, para a construção de empreendimentos imobiliários destinados a famílias com renda familiar de até 16 salários mínimos.
O HIDS, o PIDS e a especulação imobiliária
Nos anos 1970, após a instalação do CPQD (Centro de Pesquisas e Desenvolvimento da antiga Telebrás) em área próxima ao campus da Unicamp, começou-se a conceber a ideia de um grande território de produção do conhecimento que viria a se tornar o Polo de Alta Tecnologia de Campinas. A empresa mista CIATEC II foi criada no início dos anos 1990 para gerenciar a criação do Polo, no qual se instalaram o Centro Nacional de Pesquisas em Energias e Materiais (CNPEM), uma instituição ligada ao governo federal, além de algumas empresas de base tecnológica. Contudo, não houve investimentos em infraestrutura urbana e boa parte do território, formada por antigas fazendas, permaneceu inexplorada.
A lei 8.252 de 1995, que definia o uso e ocupação do solo no Polo 2 do Ciatec, estipulava que, ao serem parceladas, as glebas acima de dez hectares deviam destinar 60% da área para uso industrial e apenas 40% para usos habitacional, comercial, de serviços e institucional, em que o proprietário poderia construir, no máximo, uma área igual à do terreno, respeitada a taxa de permeabilidade.
O Plano Local de Gestão Urbana de Barão Geraldo (1996) já destacava que para o efetivo desenvolvimento do Polo, o elevado preço da terra e a disponibilidade de lotes mais baratos nas cidades próximas de Jaguariúna e Paulínia eram dificuldades a serem enfrentadas. Além disso, a impossibilidade de verticalização e a falta de infraestrutura do local também eram impasses para a implantação do polo, embora a Lei n° 8.252 de 1995 já tivesse estipulado as diretrizes viárias compatíveis com as propostas a ocupação da área.
Em 2013, a Unicamp adquiriu a Fazenda Argentina, dentro do Polo, por meio de uma desapropriação pelo governo do estado de São Paulo, com a finalidade específica de expandir suas atividades de ensino e pesquisa. Em 2020, a Unicamp e a Prefeitura de Campinas assinaram um convênio com o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) para o desenvolvimento de novos estudos para a área, que passou a ser chamada de Hub Internacional para o Desenvolvimento Sustentável (HIDS). O projeto elaborado pelo Korean Institute of Human Settlements (KRIHS) propôs áreas de Inovação (na Fazenda Argentina) e zonas mistas com habitação coletiva vertical de média densidade, sendo 15% dos edifícios destinados à habitação social.
No final de 2022, a Prefeitura de Campinas, também signatária do convênio, elaborou uma minuta de Projeto de Lei Complementar alterando o zoneamento do Polo para permitir a implantação do projeto do HIDS, com uma expansão ao norte, compondo um território mais amplo que passou a ser chamado de Polo de Inovação e Desenvolvimento Sustentável (PIDS). A proposta inclui dois eixos de Desenvolvimento Orientado pelo Transporte no sentido sul-norte e dois no sentido leste-oeste, com um zoneamento de centralidade mista, que permite a implantação de habitação coletiva vertical ao longo deles. As demais áreas são reservadas para atividade econômica. O projeto de lei não permite empreendimentos em gleba, habitações unifamiliares ou condomínios e estabelece uma altura máxima de 23 metros para os edifícios. Além disso, estabelece a criação do parque das Anhumas e oferece incentivos aos chamados “projetos inovadores”, com itens de sustentabilidade ambiental. No entanto, a proposta não demarca áreas específicas para Habitação de Interesse Social (ZEIS), ainda que sejam dados alguns incentivos para sua construção.
Embora a ideia inicial, em 2022, fosse encaminhar o texto à Câmara de Vereadores após algumas apresentações públicas e uma única audiência em janeiro de 2023, frente à reação da população de Barão Geraldo, a Prefeitura expandiu o tempo de discussão da minuta. O processo participativo de discussão da minuta do PLC foi conduzido pela Secretaria de Planejamento e Urbanismo da Prefeitura Municipal de Campinas no primeiro semestre de 2023, incluindo duas rodadas de oficinas em seis localidades ao redor da área.
A proposta só voltou a ser discutida no segundo semestre de 2024, após a reeleição do atual prefeito, com a realização de novas audiências públicas, agora na Câmara dos Vereadores, que será votada em breve.
A forte crítica que o Projeto de Lei do PIDS vem sofrendo por parte da comunidade moradora no seu entorno, desde o início das discussões, baseia-se em quatro pontos principais: (1) o aumento do tráfego de veículos, com piora do trânsito, (2) o aumento da densidade populacional sem o correspondente aumento da infraestrutura de educação e saúde, piorando a oferta desses serviços, (3) o aumento da ocupação do solo, diminuindo as áreas permeáveis, que contribui para a perda de biodiversidade, para o aumento das temperaturas e para a perda da qualidade ambiental na região, e (4) o aumento do valor dos terrenos, provocando a gentrificação, a expulsão da população local e a especulação imobiliária.
O projeto de lei em discussão, em seu Artigo 1, define que o Polo Estratégico de Desenvolvimento CIATEC/UNICAMP, com perímetro descrito no Plano Diretor da Campinas, Lei complementar no 189 de 8 de janeiro de 2018, passa a ser denominado Polo de Inovação para o Desenvolvimento Sustentável – PIDS. O Plano Diretor de 2018 já previa, na Subseção I, Artigo 18, que deveriam ser “elaborados estudos para futura ampliação do perímetro urbano” em “área contígua ao Pólo Estratégico de Desenvolvimento – Unicamp/Ciatec II”.
Esta ampliação se deu em menos de um ano, por meio da Lei Complementar no 207 de 20 de dezembro de 2018, que englobou ao perímetro urbano da cidade uma área rural ao norte da área original do Polo Estratégico de Desenvolvimento CIATEC/UNICAMP, denominada Área de Ampliação do PIDS no Projeto de Lei Complementar. Porém, a necessidade da alteração do perímetro urbano, não está claramente justificada nem na Lei Complementar 207/2018, nem pelo seu uso, que até hoje é predominantemente rural. Deste modo, o processo assemelha-se ao descrito por Pinto e Magalhães (https://repositorio.ipea.gov.br/handle/11058/8625):
A realização temporal ocupação versus provisão de infraestrutura consiste, também, em um processo que – em boa parte dos casos – tem se prestado à mera especulação imobiliária, na qual áreas menos providas em infraestrutura e serviços – muitas vezes em áreas classificadas como rurais em zonas de expansão urbana – são ocupadas de forma a produzir pressões para a expansão dos serviços públicos e o posterior incremento no valor dos lotes urbanos (pág. 59).
A subseção I do Plano Diretor, Artigo 18, parágrafo 1o– item V, define que, para que possa ocorrer a ampliação do perímetro urbano, nos termos do que institui a lei complementar subsequente 207/2018, deveria ser feita a “previsão de áreas para habitação de interesse social, por meio da demarcação de zonas especiais de interesse social e de outros instrumentos de política urbana, quando o uso habitacional for permitido”. Na Seção II, artigo 7, item IX, também está previsto que, na Macrozona Macrometropolitana, onde se insere o PIDS, deverá ser feita “reserva de áreas para produção de habitação de interesse social com oferta adequada de serviços, equipamentos e infraestruturas urbanas nas áreas de influência indireta”.
No entanto, esta demarcação não é feita nem na Lei Complementar 207/2018 que alterou o perímetro urbano, nem no projeto de Lei Complementar em tramitação, sobre o PIDS. Há apenas uma menção à previsão do Plano Diretor, Artigo 58, de que os “Empreendimentos Habitacionais de Interesse Social – EHIS são permitidos em toda a zona urbana do município cujo zoneamento permita o uso habitacional”. A Lei Complementar no 312 de outubro de 2021, que versa especificamente sobre Empreendimento Habitacional de Interesse Social e o Empreendimento Habitacional de Mercado Popular, tampouco trata sobre demarcações das zonas específicas dentro do território do PIDS. No Plano Diretor fica claro que a cidade utiliza o instrumento de Zona Especial de Interesse Social apenas para o fim de regularização fundiária e não para demarcação de novas áreas com destinação específica.
O instrumento que mais aparece no Projeto de Lei Complementar para o PIDS é a outorga onerosa. Pelo Projeto de Lei Complementar para o PIDS, é possível fazer o pagamento de outorga onerosa para construção acima do coeficiente de aproveitamento básico, em espaço aéreo sobre a via pública, ou para alteração de uso do solo na chamada área de ampliação do PIDS. No entanto, também estão previstas várias instâncias em que o proprietário fica isento, ou recebe descontos, da outorga onerosa, seja por implantar um “projeto inovador”, seja por destinar áreas à Habitação de Interesse Social, ou por ter fachadas ativas (como bares, lojas e locais com vitrines com acesso aberto a partir da via pública), espaços de fruição pública ou espaços públicos e comunitários. Mas, por não se tratar de uma operação urbana consorciada, os valores arrecadados com a aplicação da outorga onerosa serão destinados ao Fundo Municipal de Desenvolvimento Urbano – FMDU, e aplicados nas finalidades admitidas pelo Estatuto da Cidade, mas não necessariamente na área sobre a qual incide o Projeto de Lei Complementar.
Campinas no Contrafluxo: Especulação à Beira do Declínio Populacional
Apesar do Plano Diretor de Campinas prever a utilização dos instrumentos do Estatuto da Cidade para mitigação da especulação imobiliária, percebemos que o Projeto de Lei Complementar para o PIDS não institui medidas específicas. A cidade utiliza a outorga onerosa como um estímulo para a adoção de práticas sustentáveis e habitação de interesse social, mas não inviabiliza os empreendimentos que não as adotem.
A cidade não demarca suas zonas especiais de interesse social, deixando a decisão sobre sua implantação para o mercado. Deste modo, podemos afirmar que, em sua forma atual, o Projeto de Lei para o PIDS não previne a especulação imobiliária de forma ativa, e seu combate ocorrerá de forma discricionária, dependendo da vontade do governo ou da pressão popular.
O embasamento para a inclusão de uma área predominantemente rural ao perímetro urbano de Campinas pela Lei Complementar no 207 de 20 de dezembro de 2018 ao norte do Pólo Estratégico de Desenvolvimento – Unicamp/Ciatec II nunca foi apresentado pela prefeitura nesta lei, nem em leis anteriores ou posteriores. O projeto de lei não foi objeto de processos participativos. A cidade, que tem transporte público deficitário e presença de importantes vazios urbanos não se apresenta como um território que necessite ou deva ampliar seu perímetro urbano, principalmente à luz das projeções populacionais recentes elaboradas pela Fundação SEADE, que projeta que a população de Campinas terá uma taxa anual de crescimento inferior à da região metropolitana, aumentando em apenas 25 mil habitantes na próxima década, antes de começar a diminuir (Evolução Populacional (ESP) – Seade População).
Tendo em vista os objetivos do desenvolvimento sustentável da ONU de 2017, o mais correto seria adotar políticas para a contenção da área urbanizada e promoção de cidades e comunidades sustentáveis, ampliando o acesso à urbanização de qualidade, aos serviços públicos, aos espaços públicos de qualidade, às áreas verdes, à equidade, à saúde e ao bem-estar. Nenhum destes objetivos será mais fácil de ser atingido a partir da expansão do perímetro urbano.
Instrumentos como a operação urbana consorciada, apesar de seu histórico conturbado no país, podem ser utilizados para mitigar a especulação imobiliária e capturar a valorização gerada pela infraestrutura urbana para reinvestimento em habitação de interesse social e espaços públicos e comunitários no próprio território. Mas, para que isso ocorra, os objetivos para a destinação dos fundos capturados pelo município devem estar claramente delineados a partir da criação de zonas especiais de interesse social, implantação de sistemas viários que promovam a mobilidade ativa e a viabilização do Parque das Anhumas, que, apesar de demarcado pelo Projeto de Lei para o PIDS, não tem sua materialização financeira discutida de forma objetiva.
Marcela Noronha, Sidney Piochi Bernardini e Gabriela Celani. CEUCI – Centro de Estudos sobre Urbanização para o Conhecimento e a Inovação, FECFAU – UNICAMP
