Autonomia ameaçada: reforma tributária reacende debate sobre o financiamento das universidades paulistas

.Por Marco Pinotti.

Com o fim gradual do ICMS, especialistas defendem que USP, Unicamp e Unesp tenham
seu financiamento vinculado à Receita Tributária Líquida e protegido na Constituição
estadual; em jogo está a capacidade das universidades de planejar, pesquisar, formar e
resistir a pressões externas

A reforma tributária costuma aparecer no debate público como uma reorganização técnica
de impostos, alíquotas, bases de cálculo e competências federativas. No caso das
universidades estaduais paulistas, porém, ela toca um ponto muito mais sensível: a regra
que, desde 1989, sustenta a autonomia financeira da USP, da Unicamp e da Unesp. O
ICMS, imposto que serve de base para o repasse às três instituições, será
progressivamente substituído pelo Imposto sobre Bens e Serviços, o IBS. Se essa transição
não for acompanhada por uma nova regra estável, juridicamente consistente e politicamente
sustentada, o que está em risco não é apenas uma rubrica orçamentária: é a possibilidade
de as universidades públicas paulistas continuarem planejando sua pesquisa, seu ensino,
sua extensão, suas políticas de permanência, sua contratação de trabalhadores e sua
produção crítica sem depender, ano a ano, da conveniência política do governo em
exercício.

O professor André Biancarelli, do Instituto de Economia da Unicamp, assessor docente da
Pró-Reitoria de Desenvolvimento Universitário, identifica com clareza o ponto mais sensível
da transição. A Emenda Constitucional nº 132, que instituiu a reforma tributária, preserva
temporariamente as vinculações hoje existentes no ICMS para o imposto que o substituirá
no âmbito estadual. Mas essa proteção vale “até que lei complementar estadual disponha
sobre a matéria”. É justamente nessa futura lei estadual, observa Biancarelli, que se
concentram os riscos de definições capazes de reduzir, na prática, os recursos destinados a
USP, Unesp e Unicamp.

A formulação é relevante porque impede tanto a leitura alarmista quanto a confiança
prematura de que a transição preservará, por si só, o modelo atual. Não há, neste
momento, um corte automático decretado pela reforma. Contudo, também não há garantia
definitiva de preservação do modelo. O que existe é uma zona de debate. A transição
tributária abriu uma porta institucional pela qual pode passar uma repactuação virtuosa —
com base mais ampla, mais estável e constitucionalizada — ou um retrocesso silencioso,
apresentado como mera adequação técnica.

A autonomia financeira das universidades estaduais paulistas nasceu de uma luta política.
Francisco Miraglia, professor titular do Instituto de Matemática e Estatística da USP, lembra
que a conquista de 1989 não foi uma concessão benévola do Estado, e sim o resultado da
mobilização de estudantes, docentes e trabalhadores técnico-administrativos. O Decreto nº
29.598, assinado no governo Orestes Quércia, fixou inicialmente o repasse de 8,4% da
quota-parte do ICMS às universidades; depois de novos embates, o percentual subiu para
9% e, em 1995, chegou aos atuais 9,57%. Miraglia recorda ainda que esse percentual se
divide hoje entre USP, Unicamp e Unesp e que, na prática, as universidades não recebem
simplesmente 9,57% “cheios”, pois há descontos relacionados, por exemplo, ao programa
habitacional e a itens da dívida ativa do ICMS.

Esse histórico é relevante porque recoloca o debate em seus devidos termos: o
financiamento universitário não é um privilégio corporativo, mas uma condição institucional
para a autonomia, o planejamento e a produção pública de conhecimento. O modelo
paulista de autonomia financeira não foi inventado para blindar castas internas, mas para
impedir que instituições dedicadas à produção de conhecimento fiquem submetidas à
chantagem permanente da instabilidade orçamentária. Num artigo intitulado “O modelo de
autonomia de gestão financeira das universidades estaduais paulistas”, publicado
recentemente na Revista Internacional de Educação Superior, José Munhoz Fernandes,
Maria Teresa Miceli Kerbauy e Álvaro Martim Guedes argumentam que o sistema instituído
em 1989 permitiu, ao longo de mais de três décadas, um salto quantitativo e qualitativo nos
indicadores de ensino, pesquisa e extensão de USP, Unicamp e Unesp, projetando as três
instituições em posições de destaque nacional e internacional; o mesmo estudo alerta,
porém, que a extinção do ICMS prevista pela reforma tributária atinge justamente a principal
referência de financiamento desse modelo.

Biancarelli propõe que se olhe para além da simples troca de nomes — sair do ICMS e
entrar no IBS. O problema, segundo ele, não é apenas que o ICMS será extinto. É que o
ICMS já carregava limitações relevantes: trata-se de um imposto pró-cíclico, fortemente
dependente dos ciclos de expansão e retração da economia, e cuja relevância no conjunto
das receitas estaduais vem diminuindo. Com a desindustrialização, as mudanças no setor
de telecomunicações e as desonerações usadas como política de incentivo, os governos
passaram a compensar perdas de ICMS com outras receitas que não entram na vinculação
universitária. Por isso, para Biancarelli, a Receita Tributária Líquida seria uma base mais
estável e segura, inclusive por incorporar tributos sobre o patrimônio, como IPVA e ITCMD,
cuja relevância tende a crescer em um sistema mais progressivo. A alíquota de 8,63%
sobre a Receita Tributária Líquida, acrescenta, preservaria a destinação atual de recursos,
tomando como referência um modelo já adotado para a Fapesp, que recebe 1% da mesma
base.

Essa é também a direção apontada por um Grupo de Trabalho nomeado pelo Cruesp
especificamente para estudar os efeitos da reforma tributária sobre o financiamento das
universidades estaduais paulistas. Integrado, entre outros especialistas, pelo professor
André Biancarelli, o GT apresentou, em agosto de 2024, uma proposta técnica para
substituir a atual vinculação de 9,57% da quota-parte do ICMS por 8,63% da Receita
Tributária Líquida do Estado. O cálculo, baseado na série de arrecadação entre 2013 e
2022, buscou preservar a equivalência com o padrão atual de financiamento.
O Fórum das Seis, por sua vez, defende proposta muito próxima: 8,64% da Receita
Tributária Líquida, com base em estudo do GT Verbas Adusp/Fórum, que estimou que o
ICMS-QPE correspondeu, em média, a 86,38% da RTL entre 2012 e 2022. A proximidade
entre as duas formulações é politicamente relevante. Ela indica que, apesar de diferenças
de ênfase entre reitorias, sindicatos e entidades representativas, há um consenso
importante: a universidade pública paulista não pode permanecer vinculada a um imposto
em extinção, nem tampouco ser obrigada a negociar, ano após ano, as condições mínimas
de sua continuidade.

Miraglia parte do mesmo diagnóstico, mas lhe confere um sentido mais diretamente político.
A seu ver, trocar simplesmente o ICMS pelo IBS não basta para dissipar as incertezas:
permanecem em aberto a evolução do novo imposto, seus fluxos de distribuição, os
impactos da transição e a eventual permanência de descontos que já reduzem a base
efetiva dos repasses. Daí sua defesa de um modelo inspirado na Fundação de Amparo à
Pesquisa do Estado de São Paulo: um percentual da Receita Tributária Líquida, definido
mensalmente, com maior estabilidade e força institucional. Segundo Miraglia, esse desenho
aproximaria o financiamento das universidades, da Fapesp e da educação básica,
unificando critérios para áreas centrais do serviço público e para direitos sociais
fundamentais.

A questão jurídica é inseparável do debate fiscal. Biancarelli chama a atenção para a
fragilidade do modelo atual: apesar de sua duração e de seus resultados, a autonomia
financeira das universidades paulistas depende, desde 1989, da reedição anual de normas
no processo orçamentário estadual. Em tese, ela pode ser alterada em cada discussão da
Lei de Diretrizes Orçamentárias. Por isso, Biancarelli defende que a lei estadual
responsável por redefinir a base de cálculo e o percentual de vinculação venha
acompanhada da inscrição desse mecanismo na Constituição paulista, a exemplo do que já
ocorre com a Fapesp.

Esse deve ser um dos eixos centrais da mobilização em defesa das universidades. Sem
constitucionalização, a reforma corre o risco de substituir a previsibilidade conquistada por
uma segurança apenas aparente. Não basta encontrar uma fórmula de transição para 2026,
2027 ou 2028; é preciso estabelecer uma política de Estado, capaz de atravessar
conjunturas políticas, resistir a ataques ideológicos e impedir que o financiamento
universitário seja tratado como moeda de barganha orçamentária. A autonomia universitária
não se preserva apenas por declarações de princípio: ela depende de uma arquitetura
institucional que impeça o estrangulamento financeiro das instituições públicas de ensino,
pesquisa e extensão.

A previsibilidade orçamentária, muitas vezes tratada como um tema administrativo, é, na
verdade, uma condição material da liberdade acadêmica. Biancarelli observa que
investimentos relevantes em ciência, tecnologia e educação exigem horizonte de longo
prazo, continuidade e planejamento. Um projeto de pesquisa, um curso de graduação ou
uma grande ação de extensão não podem ser interrompidos por falta pontual de recursos e
retomados depois “do mesmo ponto”. A descontinuidade, lembra ele, não economiza
dinheiro público; ao contrário, produz desperdício, perda de equipes, deterioração de
infraestrutura e frustração de trajetórias acadêmicas e profissionais. Por isso, sintetiza, o
modelo paulista deve ser “defendido e aprimorado, jamais ameaçado”.

Miraglia amplia essa defesa ao insistir que a autonomia não é sinônimo de isolamento. A
universidade está na sociedade e deve responder a ela. Mas sua autonomia, em especial a
financeira, protege as atividades-fim — ensino, pesquisa e extensão — contra a captura
imediata pelo mercado, pelo lucro, pelas conveniências eleitorais ou por campanhas
moralizantes contra o pensamento crítico. Para o professor da USP, a autonomia deve
garantir formação intelectual, independência das linhas de pesquisa, diversidade de ideias e
capacidade de produzir explicações críticas sobre a vida científica, social, econômica,
artística e cultural.

Essa distinção é decisiva. Defender a autonomia universitária não significa defender uma
universidade sem controle público, sem transparência ou sem democracia interna. Miraglia
é explícito ao afirmar o binômio autonomia e democracia. Sem democratização real,
adverte, a autonomia pode degenerar em autonomia dos dirigentes. A condução da
universidade precisa envolver estudantes, docentes e trabalhadores técnico-administrativos,
não apenas suas cúpulas administrativas. Essa observação é especialmente importante
para os sindicatos: a defesa do financiamento público não pode ser separada da defesa de
participação efetiva, valorização do trabalho universitário e responsabilidade social.
O risco de regressão é concreto. Um Boletim do Fórum das Seis, publicado em dezembro
de 2025, afirma que a reforma tributária recolocou o financiamento das universidades no
centro da pauta e defende novos parâmetros capazes de garantir a manutenção das três
instituições. O documento lembra que USP, Unicamp e Unesp desenvolvem parte
expressiva da pesquisa realizada no país e alerta que comprometer esse sistema
significaria sacrificar possibilidades de desenvolvimento científico, tecnológico e cultural no
Estado e no Brasil. A mesma publicação aponta que a expansão das universidades nas
últimas décadas — com novos campi, cursos e unidades — não foi acompanhada por
repasses adicionais e perenes, reforçando a crítica de que os 9,57% do ICMS-QPE,
congelados desde 1995, já eram insuficientes para sustentar a capacidade instalada.
Uma audiência pública realizada na Alesp em dezembro de 2025 confirmou que a disputa
saiu do plano técnico e entrou no espaço legislativo. O registro da Assembleia indica que o
debate se concentrou justamente nos parâmetros de financiamento a serem adotados com
a extinção do ICMS, que será substituído até 2033 pelo IBS. Não poderia ser diferente. Uma
mudança dessa natureza não será resolvida apenas por especialistas em tributação. Ela
envolverá governo estadual, parlamentares, reitorias, sindicatos, entidades estudantis,
fundações de apoio, movimentos sociais e a própria sociedade paulista.

É nesse ponto que a defesa das universidades públicas precisa abandonar a timidez. O
discurso de que “as universidades custam caro” costuma ocultar uma pergunta mais
relevante: quanto custa ao Estado abrir mão de suas melhores instituições de ciência,
formação, saúde, cultura, tecnologia e pensamento crítico? Quanto custa transformar
planejamento público em arranjo casuístico? Quanto custa empurrar docentes,
pesquisadores, estudantes e trabalhadores técnico-administrativos para a gestão
permanente da escassez? E, sobretudo, quem ganha quando as universidades públicas são
submetidas à instabilidade como método de governo?

A reforma tributária pode ser uma oportunidade de corrigir fragilidades históricas do modelo
de financiamento das universidades estaduais paulistas. Mas isso só ocorrerá se a
transição preservar o patamar de financiamento, ampliar sua segurança jurídica e
reconhecer que autonomia financeira é parte da autonomia universitária prevista
constitucionalmente. Trocar 9,57% do ICMS por 8,63% ou 8,64% da Receita Tributária
Líquida, com proteção constitucional, não é uma exigência desmedida; é uma medida de
preservação institucional diante do desaparecimento da base fiscal anterior. É, no mínimo, a
tradução responsável de uma conquista histórica para um novo sistema tributário.
As universidades estaduais paulistas não precisam de tutela intermitente, nem de
benevolência fiscal, nem de elogios protocolares acompanhados de estrangulamento
orçamentário. Precisam de uma regra clara, estável, pública e constitucionalizada. Precisam
de financiamento adequado para continuar produzindo conhecimento, formando
profissionais, sustentando políticas de permanência, mantendo trabalhadores, expandindo
pesquisas e respondendo às necessidades sociais do Estado.

No fundo, o debate aberto pela reforma tributária recoloca uma pergunta elementar: São
Paulo quer universidades públicas fortes, autônomas e críticas, ou instituições
permanentemente condicionadas à negociação política do ano seguinte? A resposta não
será dada apenas em planilhas, embora os números sejam parte decisiva do debate. Ela
dependerá também da capacidade de transformar o diagnóstico técnico em mobilização
pública. Como observa Miraglia, a negociação só terá êxito se estudantes, docentes e
servidores técnico-administrativos se mobilizarem em defesa do ensino, da pesquisa e da
extensão de qualidade. A autonomia universitária não se conserva por inércia: precisa ser
defendida, atualizada e inscrita em garantias concretas. Só assim poderá permanecer como
uma das políticas de Estado que São Paulo ainda tem o dever de preservar.

Marco Pinotti éfuncionário público da Unicamp